Devemos avançar nos instrumentos legais de participação, mas democracia de fato é a luta política, afirma Marcelino

A relação entre a participação social na elaboração e execução de políticas públicas educacionais e a democratização da Educação no Brasil foi o tema debatido nas conferências do sétimo dia de curso Cidadania e Direito à Educação. Na primeira delas, o professor da USP de Ribeirão Preto, José Marcelino Rezende Pinto, tratou dos “Desafios à participação e ao controle social das políticas educacionais no Brasil: instâncias e mecanismos”, ressaltando a importância da democratização de Educação, Estado e sociedade, pela participação da população na construção e gestão de políticas educacionais, descentralização dos processos decisórios e pelo controle do Estado pela sociedade.

Veja aqui a apresentação utilizada pelo Prof. José Marcelino durante a conferência.

Tal processo democratizante tem como uma de suas bases as possibilidades de a sociedade civil influir na definição dos gastos educacionais e fiscalizá-los. Desse modo, Marcelino conduziu sua explanação problematizando de que forma a política orçamentária das diferentes esferas de governo pode influir nos processos de participação. Também tomou por objeto a importância do fortalecimento dos conselhos na área da educação.

Para tanto, Marcelino recuperou a trajetória histórica da escola como instituição que tem como marca o autoritarismo. “Dizem que nas escolas do passado se tinha mais respeito, pois havia obediência. O professor ainda acha que ser respeitado é ser obedecido. Já para o aluno é ter regras iguais. Ninguém fala que a escola no passado era violenta. Havia puxão de orelha, palmatória, mas a violência institucional era apoiada”.

Assim, a transformação das relações autoritárias já institucionalizadas e da concentração do poder nas mãos de poucas pessoas passa pelo desenvolvimento de mecanismos e espaços democratizantes. Nesse contexto, insere-se a luta pela consolidação dos conselhos gestores. “A chave da discussão da democracia é a questão dos conselhos”.

Em formações sociais tradicionais, diz Marcelino, alguém ou algum grupo político detinha a verdade, o poder de dizer, a despeito de um debate público, o que é certo ou errado. Já organização de espaços decisórios como os conselhos possibilitam um rompimento com tal modelo por dar legitimidade à construção coletiva dessa verdade. “Eles são instrumentos do avanço da democracia. Na comuna de Paris, que é a grande referência histórica no tema, os conselheiros eram eleitos diretamente pela população e cabia a eles o governo. O próprio Marx reviu seu conceito de ditadura do proletariado, expresso no Manifesto do Partido Comunista, a partir dessa experiência”.

Outro exemplo histórico dado por Marcelino foi a descentralização do poder na República Soviética pela consolidação dos Soviets – conselhos que se constituíram inicialmente como a forma organizativa do sistema de governo soviético e que tinham por base a representação popular em diferentes instâncias da administração pública – e o progressivo sufocamento desta experiência no governo stalinista.

Os conselhos e a educação brasileira

Existem conselhos em diferentes âmbitos da organização dos sistemas de ensino no Brasil. Em nível nacional, há o Conselho Nacional de Educação e o Conselho Nacional do Fundeb. Nos estados, a organização é semelhante, com o Conselho Estadual de Educação e o Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb. Nos municípios, além desses dois tipos de conselhos, há o de alimentação escolar. “Defendo que tudo seja incorporado ao conselho de educação. Isso não acontece pelas origens históricas distintas de cada um dos espaços. Como muitas vezes uma mesma pessoa concentra participação em mais de um conselho – até porque os temas são intimamente ligados – há uma sobrecarga de trabalho que, ao invés de fortalecer o controle, enfraquece sua atuação. É no contexto de falta de estrutura, horários que dificultam a inclusão daqueles que trabalham, limites à capacidade decisória que se comete a injusta avaliação de que a sociedade civil é culpada por não participar”. No âmbito escolar, há a previsão legal dos conselhos de escola. “É a única expressão da LDB em termos de gestão democrática e participação da comunidade escolar”, conta Marcelino.

Já no que se refere ao orçamento, o principal protagonista de sua elaboração e definição é o poder Executivo. No Legislativo, a discussão orçamentária se dá numa lógica de barganha política, pela negociação de emendas parlamentares. O especialista em financiamento em educação lembra ainda dos lobbies privados, as empresas que vendem pacotes educacionais às prefeituras e estados. “A educação é a pasta rica do orçamento público, pois fica com 25% da receita. O grupo Positivo, por exemplo, hoje já vende mais apostilas para a rede pública que para a privada. E o COC está vendendo consultoria”.

Dessa forma, para Marcelino, o instrumento mais significativo de participação social na elaboração e gestão de políticas públicas desenvolvido no Brasil é o orçamento participativo. “Em geral as Câmara Municipais se posicionam contra, pois isso tira poder dos vereadores, que deixam de ter na construção orçamentária um instrumento de barganha eleitoral”, afirma.

Nesse contexto, a organização do conselho do Fundeb é um avanço por ter como atribuição supervisionar o orçamento público, apesar da ambigüidade da palavra “supervisionar”. “O controle sobre o orçamento dá grande poder ao conselho. Na saúde, por exemplo, cabe ao conselho aprovar as contas. O nó é que há muito lobbie privado”, O professor ressalta a importância de haver paridade na composição dos conselhos. “Em Ribeirão Preto (SP), por exemplo, quem indicava o pai ou mãe de aluno no conselho era o poder Executivo. Mas a situação avançou muito com a luta de sociedade civil e hoje há impeditivos do controle pela prefeitura”. Por isso, é preciso observar como se dá a escolha do presidente dos conselhos, se por indicação do representante do Executivo ou por eleição.

A democratização das políticas pela submissão a debate e controle pelos conselhos está relacionada ainda à necessidade de formação de conselheiros. “Mas a principal política de formação é dar poder aos conselhos. Manda dez mil reais pra um conselho de escola e vê se o pai não vai participar”, sugere Marcelino. “Na escola, há uma democracia do ônus, o conselho é chamado quando tem pepino pra resolver, para decidir sobre a expulsão de um aluno, por exemplo”.

É preciso ainda, de acordo com o professor, fortalecer a representatividade dos estudantes, associando a composição dos conselhos à criação de grêmios estudantis. “Há o esvaziamento das instâncias que dão legitimidade para o aluno no conselho de escola. Se não há outra estrutura de participação dos alunos, o representante acaba representando apenas a ele mesmo”.

Para além dos conselhos, Marcelino destaca que há outros espaços de participação e exigibilidade sociais, como a mídia, que tem ampliado seu papel na construção da política educacional. “São também fundamentais na luta a atuação da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, de entidades como o INESC, e os debates em torno do Custo Aluno Qualidade”. Ele ressalta ainda a criação, pelo Ministério da Educação, do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), que tem por objetivo explicitar o quanto as diferentes esferas de governo investem efetivamente em educação.

Contexto econômico-social

A discussão da democratização dos processos de produção e gestão de políticas públicas no Brasil também passa, necessariamente, pela reflexão sobre o contexto econômico e social em que tais políticas se inserem. Há entraves à participação social vinculados à distribuição de renda, em sua relação com a representatividade dos conselheiros, por exemplo. Marcelino afirma que num país com grande desigualdade social, é mais fácil para o gestor cooptar o apoio político. “O fortalecimento da democracia não está separado da luta por justiça social”.

Nesse sentido, Marcelino lembrou que se trata de um país campeão em desigualdade. “Pelo índice Gini, que compara as desigualdades pelo mundo, o Brasil está entre as piores posições, hoje por volta da 54ª. Se eu pegar a quantidade da riqueza que fica entre os 20% mais ricos e dividir pela dos mais pobres, dá mais de 30 vezes de diferença. Nos EUA, que não são nenhum exemplo em igualdade econômica, essa diferença cai para oito vezes. No Japão, quatro”.

Outra expressão da desigualdade está nos gastos em educação. “Os nossos estão em torno de mil dólares por ano, atrás de países como Argentina, México, Colômbia e Costa Rica”, compara. Já Portugal e Espanha investem por volta de US$ 5 mil, e os EUA, US$ 8 mil. “Nosso gasto é pequeno, não dá pra aceitar. Um ano de um estudante dos EUA equivale a quase o ensino fundamental inteiro do brasileiro”, afirma o professor.

Ele lembra que o ensino fundamental ainda não foi universalizado no Brasil: cerca de 2% das pessoas permanecem excluídas. “Desde 1967 buscamos a universalização, 2% é muita gente. E com o aumento da obrigatoriedade do ensino, será preciso inserir mais quatro milhões de alunos no sistema”.

Outros entraves que expressam a não democratização da Educação no Brasil são o que Marcelino chamou de “gargalos do ensino superior e das creches”. Das pessoas com idade entre 18 e 24 anos, metade ainda está no ensino médio, em decorrência da reprovação. “É outro nó, num sistema de baixa qualidade o aluno não caminha. Se melhorar a qualidade da educação, haverá menos alunos no sistema”. Em relação ao atendimento educacional de crianças entre zero e três anos, a taxa estava, em 2006, em 15,5%.

O professor da USP de Ribeirão Preto também questiona a atual organização dos sistemas de ensino. A educação básica é gerida por estados e municípios, a despeito de a arrecadação nacional com tributação se concentrar na União. “A União é quem mais recebe e menos tem responsabilidades. Por isso houve esforço, na Conferência Nacional de Educação, para que a ampliação do gasto em educação seja proporcional à parcela de arrecadação de cada ente”.

Atualmente, explica Marcelino, o governo federal aplica 12 vezes mais em educação básica do que no período do governo Fernando Henrique Cardoso. No entanto, isso corresponde a 10% de todo investimento, realizado por meio do Fundeb, e excetuando a educação superior. “Estima-se que o Brasil, na ultima década, gastou 4% do PIB em educação. Por aluno, isso corresponde a uma mensalidade de R$ 150 (dados de 2006)”, afirma. Na escola particular, a média das mensalidades estava, nesse mesmo ano, em torno de R$ 450. Nos Estados unidos, o número sobe para US$ 700. “Existe o problema de desvio, mas há pouco recurso. Mesmo que cada centavo chegasse à escola, ainda seria muito pouco”.

A distribuição de verbas na educação brasileira se dá por um sistema de fundos. O Fundeb é composto por recursos de municípios, estados e União, que são redistribuídos de acordo com a renda per capta dos estados, de modo que regiões como São Paulo não recebam recursos da União, concentrados nas localidades mais pobres. “O dinheiro é redistribuído em função da matrícula e essa lógica gerou municipalização das escolas. Muitas prefeituras que tinham boa qualidade na educação infantil perderam recursos com o fundo, que nivela por baixo. A única forma de resolver isso é a União colocar mais dinheiro, para chegarmos ao CAQi (Custo-aluno qualidade inicial)”, defende Marcelino.

Propostas

Por fim, Marcelino elencou uma série de propostas para fortalecer a participação e controle social da política educacional no Brasil. “O Brasil tem um paradoxo: temos duas escolas públicas que convivem, e sem se entender muito. É um contra-senso que gera distorções. Pelo Fundeb, há um sistema público único. Então, defendo um sistema em que a gestão é do conselho de educação, eleito pela população. Seria esse mesmo conselho quem definiria a aplicação do dinheiro”. Ele exemplifica pelo modelo adotado nos EUA de controle da educação, uma vez que, lá, o conselho controla a rede pública do município e escolhe, inclusive, o(a) secretário(a) municipal de educação.

O professor também defende a construção de uma lei federal regulamentando a gestão democrática do ensino público e da rede privada. “Defendo eleição para diretor, isso só não existe em São Paulo. E que professor concursado possa disputar”.

Seria preciso, ademais, transformar o conselho em unidade orçamentária. Apenas o CNE tem recursos próprios, mas suas resoluções têm pouca força do ponto de vista normativo. “São Paulo simplesmente as ignora”.

Marcelino defende ainda que qualquer conselho seja composto, em 50%, por representantes da sociedade civil, e reivindica maior autonomia financeira para as escolas e transparência, de forma que os conselhos de fato aprovem previamente os orçamentos da educação. Com a aprovação do CAQi, o CNE pela primeira vez na história discutiu orçamento. “Sem dinheiro não tem educação. Essa é uma questão chave e os conselhos, inclusive os de escola, têm de dominar”.

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